在移动互联网不断普及、网民数量不断增加的背景下，在线旅游应运而生，与电子商务、网约车、共享单车、在线教育等共同发展，构成我国新时代互联网发展图景的亮丽风景线。《2019年度中国在线旅游市场数据报告》显示，2019年，我国在线旅游用户规模达4.13亿人，同比增长5.36%，在线旅游市场规模达10059亿元，首次突破万亿。随着在线旅游业态的快速发展和升级，出现了一大批顺应技术发展、满足人民对美好生活向往、服务水平和治理能力高超的在线旅游平台企业。这些平台企业是我国平台型经济的重要组成部分，对改造和提升以旅行社、酒店为主的传统旅游业发挥了重要作用，促进了整个旅游行业透明度的提高、价格的合理化和服务质量的跃升。
文化和旅游部日前颁布的《在线旅游经营服务管理暂行规定》（以下简称《规定》）作为规范在线旅游行业的第一部部门规章，是贯彻落实党的十九届四中全会所提出的国家治理体系和治理能力现代化的重要体现，是旅游主管部门积极主动依法立法、民主立法、科学立法的重要成果，是对整个在线旅游业态行业规则予以汇总、提炼、抽象而形成的法律规则的集合。《规定》作为在线旅游业态最为重要的部门规章，为行业划定了法律底线，为形成健康有序的市场秩序、实现良币驱逐劣币提供了规则指引。《规定》提出了一些要求更高的鼓励性规则，比如鼓励平台经营者先行赔付，要求经营者应当提示旅游者提供紧急联络人信息等，必将有利于整个行业不断提升服务水平。
《规定》的发布无疑是中国在线旅游行业发展的新起点，为行业健康发展保驾护航，将为美丽中国、法治中国和全域旅游发展贡献力量。总体上《规定》有三大亮点：
一是充分体现依法立法、民主立法和科学立法。《规定》出台历时两年，不仅严格按照国务院《规章制定程序条例》履行法定程序，以多种形式展开调研、举行座谈会，听取行业、企业、专家和社会意见，充分吸收国内外立法经验，而且注意对上位法法律依据的梳理，使得整体条文结构合理、内容清晰、义务与罚则相对应。在一些业态尚在发展、学理上还有待完善而实务又亟待规范的问题，采用了严谨科学的立法态度，秉承着保护旅游者权益与促进在线旅游行业发展并举的理念。比如关于大数据杀熟问题，《规定》第十五条明确，在线旅游经营者不得滥用大数据分析等技术手段，基于旅游者消费记录、旅游偏好等设置不公平交易条件，侵犯旅游者合法权益。这种看似复杂的、用多个限制条件针对新生事物进行立法，坚持包容审慎理念，在我国规章起草中并不多见，充分体现了进入二十一世纪第二个十年我国部门立法技术水平更加提高。类似的条文还有第十一条、第十三条和第十四条等等。
二是充分体现合作治理。《规定》的主体结构和内容是对在线旅游的两大主体，即平台经营者和旅游主管部门的义务作出规定，而且大量条款涉及二者关系。二者既是监管者与被监管者的关系，也是为在线旅游业态健康有序发展必须有所贡献的重要主体，充分体现了现代合作治理的理念和精神。责任在法律上是特殊含义，一般特指法律责任，即规定中第四章的内容。对企业而言是义务，对监管部门是职责，这些职责也是职权。全文出现了三十六处“应当”，实际上对在线旅游平台经营者的义务和监管部门的职责规定不只是三十六个，细致分解可能会更多。这些内容，根据我国立法法和《规章制定程序条例》的规定，是部门规章对旅游法、消费者权益保护法、网络安全、电子商务法和《旅行社条例》等上位法的细化，是对法律已经为企业和监管部门设定的法律义务的具体化。从文本上看，将平台经营者的义务作为第二章，充分体现了平台型企业作为在线旅游主要从业者的主体责任，只有平台型企业依法履行了法律义务，为旅游者提供安全、优质的旅游产品和服务，才可以实现在线旅游行业的健康有序发展。将监管部门的职责也是职权集中规定在第三章，体现了监管部门作为对从业者予以监管的地位。
三是充分体现依法行政。《规定》对旅游主管部门的监管职责做出明确规定，对可以采取行政行为的种类和内容都做了规定，还涉及一些近些年行之有效、富有创新意义的做法，比如约谈和信用监管。在法律责任方面，对违反法律法规和规章的违法行为的处罚做出明确规定。再如，《规定》对行政管辖采用违法行为所在地的标准，这与大多数行政案件管辖确定规则一致。“违法行为发生地”对于平台型经营活动而言，存在多种情况，既有平台经营者自身未履行法定义务，主要是线上经营管理的问题，也有平台内经营者在线下提供经营服务违法的情况，以违法行为发生地作为管辖规则，有利于分散监管压力，将全国县级以上文化和旅游部门的执法力量动员起来，对在线旅游进行全面监管。违法行为发生地不明确的，补充规定的规则相对是明确的，即由经营者注册登记地或者备案地、旅游合同履行地的执法机关来执法。
（作者王静系中央党校（国家行政学院）政法部副教授，祖博媛系国际关系学院法律系讲师、法学博士）